Descreve-se neste parecer jurídico acerca da possibilidade de uma resolução criar obrigações, restringir direitos ou inovar na ordem jurídica, especialmente à luz dos princípios constitucionais da legalidade, da reserva legal e da hierarquia das normas.
II – FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA
- Princípio Constitucional da Legalidade
A Constituição Federal estabelece, em seu artigo 5º, inciso II:
“Ninguém será obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa senão em virtude de lei.”
Trata-se de um dos pilares do Estado Democrático de Direito, segundo o qual somente a lei, emanada do Poder Legislativo, possui legitimidade para criar direitos, deveres, restrições ou obrigações aos particulares.
Dessa forma, atos administrativos infralegais, como resoluções, portarias, instruções normativas ou circulares, não podem inovar na ordem jurídica, criando obrigações não previstas em lei.
- Hierarquia das Normas
O sistema jurídico brasileiro é estruturado segundo uma hierarquia normativa. No topo encontra-se a Constituição Federal, seguida pelas emendas constitucionais, leis complementares, leis ordinárias e demais atos normativos infralegais.
As resoluções ocupam posição inferior às leis, razão pela qual devem limitar-se a regulamentar, detalhar ou disciplinar a execução da legislação existente, sem extrapolar os limites estabelecidos pelo legislador. Quando uma resolução cria direitos, obrigações ou restrições sem amparo legal expresso, ocorre afronta direta ao princípio da legalidade e à reserva legal.
- Limites do Poder Regulamentar
A Constituição Federal, em seu artigo 84, inciso IV, estabelece que compete ao Chefe do Poder Executivo:
“sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução.”
A doutrina e a jurisprudência consolidaram o entendimento de que o poder regulamentar possui natureza secundária e instrumental.
Seu objetivo é viabilizar a aplicação da lei, jamais substituí-la. Se até mesmo os decretos regulamentares possuem atuação limitada à fiel execução da lei, com maior razão as resoluções administrativas não podem criar comandos normativos autônomos.
- Princípio da Reserva Legal
Diversas matérias exigem previsão legal específica para sua regulamentação. A chamada reserva legal impede que atos administrativos inovem em temas cuja disciplina foi reservada ao Poder Legislativo. Assim, nenhuma resolução pode:
- criar obrigações não previstas em lei;
- instituir penalidades sem previsão legal;
- restringir direitos;
- impor custos ou encargos;
- modificar relações jurídicas disciplinadas por norma legal.
Caso o faça, estará caracterizado excesso de poder regulamentar e vício de legalidade.
- Jurisprudência do Supremo Tribunal Federal
O Supremo Tribunal Federal possui entendimento consolidado de que atos normativos infralegais não podem inovar na ordem jurídica. Em diversos precedentes, a Corte afirmou que:
“O regulamento não pode criar obrigações ou restringir direitos além dos limites traçados pela lei.”
Da mesma forma, o STF reconhece que:
“A atividade regulamentar destina-se exclusivamente à fiel execução da lei, sendo vedada a inovação autônoma da ordem jurídica.”
Quando há extrapolação desses limites, o ato torna-se passível de invalidação judicial por violação aos artigos 5º, II, e 37 da Constituição Federal.
- Princípio da Separação dos Poderes
A Constituição Federal, em seu artigo 2º, consagra a independência e harmonia entre os Poderes. A criação de normas gerais e abstratas com força de lei constitui função típica do Poder Legislativo.
Quando um órgão administrativo, por meio de resolução, cria obrigações sem autorização legal, ocorre indevida usurpação da competência legislativa, em afronta ao princípio da separação dos poderes.
III – CONCLUSÃO
Diante dos fundamentos constitucionais e legais expostos, conclui-se que:
- Resoluções possuem natureza de ato normativo secundário e infralegal.
- Resoluções não possuem poder normativo primário, não podendo criar direitos, obrigações, restrições ou penalidades sem previsão legal expressa.
- O poder regulamentar destina-se exclusivamente à fiel execução da lei, sendo vedada qualquer inovação autônoma da ordem jurídica.
- A criação de obrigações por meio de resolução configura afronta aos princípios constitucionais:
- da legalidade (art. 5º, II, CF);
- da reserva legal;
- da separação dos poderes (art. 2º, CF);
- da legalidade administrativa (art. 37, caput, CF).
- Sempre que uma resolução extrapolar os limites traçados pela lei, estará sujeita ao controle de legalidade e constitucionalidade pelo Poder Judiciário, podendo ser declarada nula ou inaplicável.
Dr. Edson Ferreira da Silva
Advogado – OAB/SP 84.302
Presidente do Sindicato das Santas Casas e Hospitais Filantrópicos do Estado de São Paulo – SINDHOSFIL/SP.
